Haro sur les agences de l’État ! « On a parfois du mal à percevoir leur efficacité et, disons la vérité, on a du mal à connaître leur nombre exact », a affirmé le premier ministre François Bayrou lors de sa première intervention ès qualités devant le Sénat, le 15 janvier. Au point que le groupe Les Républicains de la chambre haute a décidé d’user de son « droit de tirage » pour demander une commission d’enquête qui devrait être approuvée mercredi 29 janvier par la conférence des présidents.

Les Républicains du Sénat rejoignent là une demande récurrente de leurs collègues de l’Assemblée. « Notre pays compte plus de mille “comités Théodule”, agences administratives et opérateurs de l’État, dont le budget a doublé en une décennie.(…) Est-il bien rationnel d’avoir en plus de l’Office national des forêts, un Conseil supérieur de la forêt et du bois, un Comité national de la gestion des risques en forêt et un Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers ? », s’interrogeaient-ils à l’automne. Le président du groupe la Droite républicaine Laurent Wauquiez promet une remise à plat et 7,5 milliards d’euros d’économies.

Le développement des agences est pourtant une idée de la droite, encouragée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques sous la présidence de Nicolas Sarkozy, entre 2007 et 2012. Il s’agissait, à l’instar de ce qui s’était fait au Canada, au Royaume-Uni ou en Suède, de resserrer le pouvoir central et, dans une logique de contractualisation, de déléguer les services opérationnels de l’État à des établissements publics. À la clé : plus d’agilité dans l’action publique, et des économies.

Mais entre les établissements publics, fondations ou associations titulaires d’une mission de service public, le flou règne. Combien d’agences ? Cent trois selon le Conseil d’État, 434 si l’on se fie à la définition donnée en 2021 par la Cour des comptes, et désormais reprise dans les textes budgétaires : « Une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’État »,« un financement assuré majoritairement par l’État »,« un contrôle direct par l’État ».

La très libérale Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Ifrap) va plus loin en identifiant 484 opérateurs de l’État auxquels elle ajoute 347 organismes d’administration centrale et 387 « comités Théodule », selon l’expression du général de Gaulle, mais plus consultatifs que décisionnaires et dont certains, départementaux, multiplient automatiquement par cent le nombre de structures.

Dans son rapport de 2021, la Cour des comptes note des efforts de rationalisation, avec un passage de 643 opérateurs de l’État en 2010, à 483 en 2020. Et, surtout, une gestion relativement prudente. Ainsi la masse salariale n’a crû que de 2 % entre 2015 et 2019, contre 7,7 % dans les ministères.

Leurs finances sont même parfois florissantes. En juillet 2023, le ministre des finances Bruno Le Maire s’inquiétait d’une trésorerie passée de 33,8 milliards d’euros en 2019 à 56,6 milliards d’euros en 2022, envisageant de piocher plus d’un milliard pour colmater le déficit de l’État. Ainsi, le Centre national du cinéma, qui n’arrive pas à dépenser toutes ses recettes (venues de taxes sur les billets d’entrée et l’audiovisuel) devra, selon le projet de loi de finances 2025, reverser 450 millions d’euros à l’État…

C’est d’ailleurs dans le monde culturel, à cause notamment des nombreux musées, que les opérateurs de l’État sont les plus nombreux. Mais c’est dans la recherche qu’il faut chercher les plus dépensiers, captant 40 % des 91 milliards de financement de l’État allant aux opérateurs.

« Mais qui peut dire aujourd’hui que nos universités ont trop de moyens ? Ou qu’il faut supprimer le Commissariat à l’énergie atomique ? », s’interroge Sébastien Martin, président de la communauté d’agglomération du Grand Chalon (DVD) et des intercommunalités de France, mettant en garde contre l’« agence bashing ».

Des synergies sont toutefois possibles. Comme le rapprochement, déjà programmé, du haut-commissariat au plan et de France Stratégie. Mais leurs budgets cumulés (15 millions d’euros chacun) ne représentent que 0,02 % du déficit de l’État.

« On peut certes supprimer tel ou tel “comité Théodule” mais ce n’est pas là qu’on fera des économies », continue Sébastien Martin, conscient de l’aide que les opérateurs de l’État apportent aux collectivités. « L’Ademe, par exemple, rend de grands services aux collectivités territoriales et y finance beaucoup d’emplois : ne scions pas la branche sur laquelle nous sommes assis », implore-t-il, appelant le Sénat à « un débat serein ».

La multiplication des agences engendre toutefois des difficultés, notamment pour le monde économique. « Dans mon secteur de l’aide à domicile, cela devient difficile de s’y retrouver entre ce qui relève des agences régionales de santé (ARS), de la Haute Autorité de santé et des conseils départementaux,regrette le nouveau président de la Confédération des petites et moyennes entreprises, Amir Reza-Tofighi. Il y a là un véritable problème de gouvernance multipliant d’autant les démarches que nous devons déployer. »

Le fonctionnement d’agences comme les ARS peuvent parfois décourager. « Dans mon département, nous avons expérimenté des mallettes de téléconsultations pour les infirmières, raconte le président du conseil départemental de l’Indre Marc Fleuret (UDI). Tout est validé, mais l’ARS nous fait tourner en bourrique. »

« On peut aussi s’interroger sur l’utilité de certains organismes comme l’Agence nationale de la cohésion des territoires, ou l’Agence nationale du sport, qui demande beaucoup de dossiers pour des subventions qui ne représentent souvent que l’épaisseur du trait des budgets », critique Jean-Léonce Dupont, président centriste du conseil départemental du Calvados et président de la commission finances et fiscalité locale de l’Assemblée des départements de France.

Plus que la gestion, c’est donc la gouvernance des agences qui est mise en cause. En 2021, la Cour des comptes relevait ainsi les difficultés de l’État « à intervenir dans les décisions stratégiques » de certains d’entre elles, que ce soit faute de majorité dans les conseils ou par manque d’expertise des ministères.

« C’est parfois un État dans l’État, confie Marc Fleuret, donnant lui aussi l’exemple de l’Agence nationale du sport. J’ai été témoin de conflits avec le ministère, et c’est toujours l’ANS qui l’emportait. Ce sera peut-être différent avec la nouvelle présidente, Marie-Amélie Le Fur, mais je constate que ce sont souvent les agences qui tranchent contre les ministères. »

« On le voit lors des inaugurations, quand le directeur régional de l’Ademe ou de l’ARS prend la parole au côté du préfet et du président du département, au risque d’une dilution de la parole des pouvoirs publics », relève Sébastien Martin. « Des préfets nous disent même qu’ils se sentent dépossédés et ne peuvent plus jouer leur rôle de représentant de l’État », abonde-t-on au groupe Les Républicains du Sénat tout en s’inquiétant de l’effet d’« impuissance »de l’État grandissant ressenti par les citoyens.